Al mes de junio del presente año, se prevé que a nivelnacional la gasolina haya subido alrededor de 2.50 pesos por litroen promedio en comparación con lo que hoy cuesta.
El incremento se mantendrá hasta la liberalización que sedará entre el 16 de octubre de 2017 y el 30 de noviembre de 2017en los estados de Aguascalientes, Ciudad de México, Colima,Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco,Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí,Oaxaca, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.
ANTECEDENTES
Según un estudio realizado por el Instituto BelisarioDomínguez (IBD), entre los cambios estructurales que implicó lareforma energética, se encuentra la liberación de los precios delos petrolíferos y de los permisos para su importación. En estecontexto, la Ley de Hidrocarburos incluyó disposicionesespecíficas con el objetivo de transitar hacia un régimen delibre mercado.
Para gasolina y diésel, se había determinado que del 1 deenero de 2015 y máximo hasta el 31 de diciembre de 2017, elEjecutivo Federal establecería la regulación sobre preciosmáximos, considerando las diferencias de costos de transporte porregiones, modalidades de distribución y expendio al público y lainflación esperada.
A más tardar en 2018, los precios serían determinados por elmercado.
En materia de permisos para la importación de gasolina ydiésel, en un principio se estipuló que éstos se otorgaríancomo máximo al 31 de diciembre de 2016 únicamente a Pemex o sussubsidiarias y en 2017 o antes, si las condiciones lo permitían, acualquier interesado que cumpliera con las disposicionescorrespondientes.
La implementación de las disposiciones anteriores llevó a quela Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)se modificara en el marco de la discusión del Paquete Económico2016 para incorporar un esquema de impuesto de cuota fija, y demanera temporal, la fórmula para la determinación de los preciosmáximos de la gasolina y el diésel y una banda de fluctuaciónpara dichos precios máximos, entre otros aspectos.
En este contexto, para 2016 se aprobó que los valores mínimo ymáximo de la banda se ajustaran al alza o a la baja, según lainflación esperada del 3.0 por ciento considerada en los CriteriosGenerales de Política Económica (CGPE).
Posteriormente, en el Paquete Económico 2017 se aprobó iniciarla apertura del sector durante el año. De esta manera, en la Leyde Ingresos de la Federación (LIF) 2017 se estableció que laComisión Reguladora de Energía (CRE), con la opinión de laComisión Federal de Competencia Económica (COFECE), determinaríael ritmo de la liberalización de los precios en las distintasregiones del país durante 2017 y 2018. Se estipuló, además, queen las regiones donde al 1 de enero de 2017 los precios no sedeterminaran bajo condiciones de mercado, la SHCP publicaría losprecios máximos a más tardar el 31 de diciembre de 2016, con baseen una metodología pública que reflejara los preciosinternacionales del combustible, la calidad y los costos delogística.
Lo anterior, para incentivar la libre competencia, establecercondiciones para que el consumidor tuviera acceso a preciosinferiores al máximo, promover la infraestructura de transporte yalmacenamiento a partir de 2016, y propiciar mejores condicionespara la apertura plena de mercado de gasolinas y diésel.
GASOLINA DURANTE 2016
Debido al esquema de bandas implementado durante 2016, lavariación del precio de la gasolina se acotó a un máximo de +/-3 por ciento, acorde a la inflación esperada en CGPE para elejercicio fiscal 2016.
Si el precio se encontraba por debajo del valor mínimo de labanda, la cuota complementaria mantendría al precio en el valormínimo.
El incremento en el precio internacional del petróleo durante2016 provocó un aumento en los precios de referencia de lasgasolinas y con ello, un incremento en el precio de las gasolinasdeterminado a través de la fórmula establecida para lagasolina.
En el caso de la Magna (menor de 92 octanos), el valor máximode la banda se alcanzó en septiembre de 2016; la Premium (mayor oigual a 92 octanos) alcanzó su valor máximo en agosto y eldiésel en octubre del mismo año.
Desde dichos meses, el precio de referencia continuóaumentando, por lo que la cuota complementaria se volvió negativa,convirtiéndose en el factor de ajuste para evitar el incrementodel precio al público por encima del techo de la banda del trespor ciento.
De esta manera, la cuota complementaria negativa redujo el IEPSefectivamente cobrado por litro de combustible a fin de respetar eltecho de la banda de precios.
PRECIOS PARA EL 2017
El 8 de diciembre de 2016, la COFECE dio a conocer la opiniónque la CRE tomó en cuenta para emitir el cronograma para que, en2017 y 2018, los precios al público de las gasolinas y el diéselfueran determinados bajo condiciones de mercado en las diferentesregiones del país. Entre otros aspectos, la COFECE señaló que laliberalización de los precios de las gasolinas y diésel implicabaque dichos precios debían reflejar los costos de cada actividad dela cadena de valor y logística. En este sentido, debían fluctuarde manera diferenciada y a lo largo del territorio nacional debidoa los siguientes factores: El precio de los productos en el mercadonacional o de referencia (los componentes principales son el preciodel petróleo crudo y el margen de refinación). La disponibilidadde alternativas logísticas de transporte, almacenamiento ydistribución.
EL NIVEL DE IMPUESTOS
Las condiciones de competencia en mercados de mayoreo y expendioal público.
De acuerdo con la Cofece(2016), la liberalización de losprecios podría facilitar el arbitraje en el mercado, producto dela asimetría entre los precios ofrecidos en las zonas liberadas yen las que la SHCP establezca los precios, por lo que recomendóque ésta última considere las cotizaciones del precio dereferencia actualizadas, así como costos logísticos diferenciadospor regiones.
La Cofece (2016) señaló que con el propósito de que losprecios de venta al público reflejaran un mercado competitivo, eraindispensable contar con fuentes de abastecimiento y alternativasde suministro, tanto de la producción del sistema nacional derefinación como de importaciones.
No obstante, advirtió que las seis refinerías dePemex presentaban una baja utilización y problemas operativos quegeneraban problemas logísticos e inestabilidad en la operación dela industria, por lo que propuso: que hasta que no mejoren lascondiciones de operación en dichas refinerías o se generen nuevasinversiones, se debe dar impulso a las actividades de importación;garantizar el acceso de los importadores a los sistemas logísticosde internación operados por Pemex; así como el acceso abierto alos ductos y terminales de almacenamiento en los puertos mexicanos,instalaciones y servicios asociados. También señaló que seríanecesario desarrollar nueva infraestructura en los puertos ya queel 80 por ciento de la gasolina importada se interna víamarítima.
Se buscó también que la flexibilización de los precios entodo el país fuera congruente con el calendario de apertura de lacapacidad disponible de la infraestructura de almacenamiento ytransporte por ducto de Pemex Logística. Este procedimientoimplicó la asignación a Pemex Transformación Industrial de lareserva de capacidad autorizada por la CRE, suficiente paragarantizar el abasto nacional en la etapa de transición, mientrasque la capacidad restante se ofrecerá por medio de un mecanismodenominado Temporada Abierta, es decir, mediante una subasta dondecualquier participante pueda contender por la capacidad querequiera. Pemex Logística ofrecerá su capacidad de transporte yalmacenamiento hasta cubrir su totalidad antes de finalizar2017.
En el artículo 16 de la Ley de Ingresos de la Federación parael ejercicio fiscal 2017 se otorgaron estímulos fiscales a laspersonas con actividades empresariales, a efecto de que pudierandeducir el diésel o biodiesel que utilizaran en maquinaria engeneral (excepto vehículos), trasporte público y privado, depersonas o de carga, turístico; vehículos marinos que acreditenlas disposiciones del SAT y para las personas que utilicen eldiésel o biodiesel en las actividades agropecuarias o silvícolas.También se otorga un estímulo fiscal por la cuota correspondienteal IEPS aplicable a estos productos a combustibles fósilescombustibles fósiles, a quienes los utilicen en sus procesosproductivos pero que no los destine a la combustión.
En el caso de los estímulos otorgados para la zona de lafrontera norte del país, el 27 de diciembre de 2016 en el DOF seestableció que parte del diferencial de precios de las gasolinasentre las localidades colindantes de México y los Estados Unidosse debía a los impuestos por lo que era necesario considerar estasdiferencias.
Sin embargo, el Gobierno Federal anunció la reducción de estatarifa a través de un estímulo fiscal con el propósito decontener posibles afectaciones económicas. En ese sentido, elestímulo fiscal para la gasolina Magna es de 1.12 pesos por litro;para la Premium de 0.05 pesos por litro y para el diésel de 1.15pesos por litro.
La SHCP informó que los precios promedio a nivel nacionalvigentes a partir del primero de enero y hasta el 4 de febrero de2017 serán: 15.99 para la gasolina Magna, 17.79 para gasolinaPremium y 17.05 para el diésel, aunque cada una de las 90 regionestendrá sus propios niveles.
Los precios promedio representan incrementos nominales para lasgasolinas Magna, Premium y el diésel de 14.4 por ciento, 20.1 porciento y 16.5 por ciento respectivamente, con respecto al preciomáximo observado al cierre de 2016 (SHCP, 2016).
Las variaciones respecto al precio de cierre de 2016, de nohaberse aplicado las cuotas complementarias negativas durante dichoaño, habrían sido de 6.3 por ciento, 12.4 por ciento y 11.0 porciento respectivamente.
SUBSIDIOS A LA GASOLINA
Desde 2013, diversos estudios señalaron la regresividad de lossubsidios a la gasolina. De acuerdo con el IMCO (2013), la fórmulaanterior para la determinación del precio de los combustiblesautomotrices ocasionaba que cuando el precio internacional eramayor al fijado en la Ley, se otorgaran subsidios que beneficiabanmayoritariamente a la población de altos ingresos, pues por cadapeso de subsidio que recibía el decil de menores ingresos, el demayores ingresos recibía 32 pesos.
El 20 por ciento de la población con mayores ingresos del paísrecibía casi el 60 por ciento del beneficio total, mientras que el20 por ciento más pobre recibía sólo el tres por ciento.
En cambio, en otras políticas de combate a la pobreza como lasbecas educativas de Oportunidades, el 65.3 por ciento del beneficiolo recibía el 30 por ciento de la población más pobre; y en elcaso del Seguro Popular, el 70 por ciento de los afiliadospertenecía al 50 por ciento de la población con menoresingresos.
Además, la existencia de subsidios a los combustibles generaotro tipo de problemas como el mayor uso de automóviles y decombustibles fósiles que afectan al medio ambiente. La propuestadel IMCO (2013) se orientaba a la eliminación del subsidio a loshidrocarburos dada su escasa capacidad redistributiva y alestablecimiento de un impuesto al consumo de combustiblesautomotrices, cuyos recursos debían destinarse al financiamientode mejoras en el transporte público y movilidad peatonal.
En el mismo sentido, Scott (2013) argumentó que los subsidiosenergéticos son inefectivos y que generan altos costos ambientalesy diversos problemas tales como: enfermedades respiratorias,congestión vehicular y calentamiento global, entre otros.
Este estudio, además encontró que se transferían recursosfiscales a la población de los estratos de mayores ingresos puesdichos recursos se distribuían en función de la capacidad deconsumo de los hogares. De acuerdo al autor, de 2006 a 2012 elsubsidio a los energéticos representó un monto acumulado del 14por ciento del PIB, situación que limitó la inversión pública yla sostenibilidad fiscal y ambiental.
Sin embargo, Scott (2013) reconoció que, aunque los subsidios alos energéticos eran regresivos, su existencia no implicaba queéstos no beneficiaran a la población en situación de pobreza oque no contribuyeran a disminuir la desigualdad. A pesar de suregresividad, la distribución de estos subsidios era menosdesigual que la distribución del ingreso. En este sentido, lossubsidios energéticos llegaron a representar, en promedio, 11 porciento del ingreso de los hogares en el decil más pobre, perosólo el 2 por ciento para los hogares del decil de mayoresingresos. Por lo anterior, proponía que la eliminación de lossubsidios debía llevarse a cabo sustituyéndolos por instrumentosmás progresivos a fin de no dañar a los estratos más pobres dela población. Entre los programas donde el autor encuentra unaclara progresividad se encuentran: Oportunidades, Seguro Popular y70 y más.
De acuerdo con Antón y Hernández (2013), el subsidio a lagasolina genera tres grandes costos a la sociedad. El primero deellos se refiere a la contaminación atmosférica que ocasionaproblemas de salud a los habitantes; en segundo lugar, está lacongestión vehicular, que eleva los costos en productividad y, entercer lugar, están los accidentes con costos en vidas humanas ydiscapacidades físicas.
